استقلالية البنك المركزي العراقي.. الضرورة والأهداف
ملحق الاقتصادي ,
زهير علي اكبر
مدير عام البنك المركزي العراقي فرع البصرة
2-2
لقد صدر قانون رقم (43) لسنة 1947 والذي تأسس بموجبه المصرف الوطني العراقي برأسمال قدره خمسة ملايين دينار، وبذلك لا يكون العراق اول بلد عربي أسس مصرفا وطنيا لإصدار النقد ومراقبة
الامور النقدية فحسب بل يعتبر تأسيسه نقطة انطلاق في تطوير النظام النقدي العراقي من نظام اتكالي الى نظام نقدي مستقل.. ونصت المادة العاشرة عن علاقة المحافظ بمجلس الإدارة من جهة، ومدى استقلال المجلس في الامور التي لها مساس بسياسة الدولة المالية من جهة أخرى.
بتأريخ 6/6/1956 صادق مجلس الأمة العراقي على تبديل عنوان لائحة قانون المصرف الوطني العراقي الى لائحة قانون البنك المركزي العراقي ونشر بالجريدة الرسمية باسم قانون البنك المركزي العراقي رقم (72) لسنة 1956 بتأريخ 1/7/1956.
علاقة البنك المركزي مع الحكومة:
نصت المادة (24) من قانون البنك المركزي العراقي رقم (56) لسنة 2004 (التشاور مع الحكومة)
1- يعقد المحافظ والممثلون الآخرون للبنك المركزي اجتماعات منتظمة مع المسؤولين الحكوميين لتبادل المعلومات والأراء كل في نطاق مسؤولياته حول مدى إمكانية تنسيق السياسة النقدية وسياسة المالية العامة وحول المسائل الأخرى ذات الاهتمام والمسؤولية المشتركة.
2- يجوز للمحافظ ونائبيه حضور اجتماعات مع الحكومة بناء على دعوة من مسؤول حكومي ويجوز لهم في هذه الاجتماعات تقديم المشورة والمعلومات نيابة عن البنك المركزي وضمن نطاق اختصاصه.
* المادة (25) التصرف نيابة عن الحكومة
1- يجوز للحكومة تكليف البنك المركزي بمايلي:
أ- حفظ حسابات الحكومة.
ب- القيام كوكيل مالي بعمليات اقتراض محلية وخارجية نيابة عن الحكومة وادارة هذه العمليات.
ت- المشاركة مع ممثلين أخرين للحكومة أو تمثيل الحكومة بإذن منها في المفاوضات مع البلدان الأجنبية ومع المؤسسات الدولية حول القضايا النقدية والمالية.
ث- إجراء عمليات مالية بأسعار السوق فيما يتعلق بالودائع أو عمليات النقد الأجنبي أو غير ذلك من العمليات القائمة على الدفع أو المقاصة أو الاتفاقات الاقتصادية الناشئة عن ترتيبات مالية دولية تعقدها الحكومة مع أطراف أجنبية شريطة أن (1) تتحمل الحكومة جميع الألتزامات والمسؤوليات المالية التي ينشئها البنك المركزي في هذا السياق و(2) يمتنع البنك المركزي عن أجراء أي عمليات مالية تنطوي على تحمل إلتزامات أو مسؤوليات مالية (مباشرة أو غير مباشرة) نيابة عن الحكومة.
ج- القيام الى الحد الذي تقرره الحكومة بالمهام الناشئة عن عضوية الدولة في المؤسسات الدولية المالية والنقدية.
2- يحصل البنك المركزي على تعويض من الحكومة على أساس إسترداد التكلفة نظير قيامه بالوظائف المنصوص عليها في هذه المادة.
* المادة (26) حظر إقراض الحكومة
1- يحظر على البنك المركزي منح أي إئتمان مباشر أو غير مباشر للحكومة أو غيرها من الهيئات العامة أو المملوكة للدولة إلا في حدود تقديم مساعدات لدعم السيولة بموجب المادة (30) الى المصارف التجارية الحكومية التي تخضع لرقابة البنك المركزي شريطة أن تمنح هذه المساعدات بنفس الشروط التي تمنح بها للمصارف التجارية المملوكة للقطاع الخاص.
2- يجوز للبنك المركزي شراء اوراق مالية حكومية شريطة أن تقتصر هذه المشتريات على السوق الثانوية وارتباطها بعمليات السوق.
3- لا يجوز تفسير أي نص في المادة (26) على أنه يحظر استخدام الاوراق المالية الحكومية في أي جانب من جوانب عمليات السوق المفتوحة أو كضمان لتسهيلات دائمة.
الرأي الاقتصادي بإقراض الحكومة:
يُجمع الاقتصاديون على أن اقتراض الدولة من البنك المركزي هو من أهم مصادر التضخم لأن ذلك يعني تمويل دين الدولة عن طريق خلق النقد أو التنقيد.. وأزاء تحذيرات الاقتصاديين من الأخطار الجسيمة التي يرتبها هذا النوع من التمويل على قيمة النقد.. فقد وضعت التشريعات في كل بلدان العالم تقريباً ضوابط مشددة تقيد بدرجات مختلفة إمكانية استدانة القطاع العام من مؤسسة الإصدار (البنك المركزي).
وقد أجمعت النظريات الاقتصادية على أن إقراض البنك المركزي للدولة مصدر رئيسي للتضخم وسبب بالتالي لضعف قيمة النقد وارتفاع الأسعار.
ان سلامة النقد واستقرار الأسعار يفرضان على المشرّع عدم الاكتفاء بتأكيد مسؤولية البنك المركزي عن السياسة النقدية واستقلاليته في تحديد اهدافها بل يلزمانه إضافة الى ذلك وضع الضوابط التي تجبر الحكومة على انتهاج سلوك مالي صحيح.. وعند حصول عجز في الموازنة العامة ينبغي إلزام الحكومة باتخاذ القرارات الصعبة بصرف النظر عن مصالحها السياسية وذلك بتضمين القانون سقوفا محددة لعجز الموازنة والدين العام.
فالمعالجة السليمة لعجز الموازنة هي في زيادة الايرادات الضريبية وتخفيض الانفاق العام وليست في اللجوء الى الخيار السهل وهو طريق الاستدانة أو إجبار البنك المركزي على (طبع العملة) لتلبية احتياجات القطاع العام فهذا الخيار يؤجل المشكلة الى حين ولكنه لا يحول دون انفجار الأزمات الاقتصادية والاجتماعية بشكل اكثر ضراوة في المستقبل القريب أو البعيد.
(إن حقيقة السوق تنتهي دائماً بالانفجار) على حد تعبير ريمون بار الاقتصادي البارز ورئيس الحكومة الفرنسية الأسبق.
التمثيل الحكومي في مجلس إدارة البنك المركزي:
نصت المادة (11) من قانون البنك المركزي العراقي رقم (56) لسنة 2004:
تشكيل المجلس – يتألف المجلس من:
أ- المحافظ بصفته رئيس المجلس
ب- نائبي المحافظ
ت- ثلاثة من كبار المديرين في البنك المركزي، بمن فيهم مديرو الفروع على أساس التناوب.
ث- ثلاثة أفراد آخرين يتمتعون بخبرة ملائمة في الشؤون النقدية والمصرفية والقانونية ممن لم يسبق لهم العمل في البنك المركزي خلال السنة السابقة على تاريخ ترشيحهم للمجلس.
وكذلك الحال في قانون الاحتياطي الفيدرالي الامريكي لا تتمثل السلطة التنفيذية في أي هيئة من هيئاته المركزية أو الاقليمية حيث كان في السابق يشارك في المجلس وزير الخزانة ومراقب العملة إلا أن القانون الغاهما سنة 1935 وأستبدلهما بعضوين آخرين يعينان كباقي اعضاء المجلس من قبل رئيس الولايات المتحدة الامريكية.
والبند سبنك الالماني هو نموذجي في استقلاليته، فإن اعضاء الحكومة الفيدرالية يستطيعون حضور جلسات مجلس المصرف وتقديم الاقتراحات دون أن يكون لهم حق التصويت.
وفي فرنسا فلرئيس الوزراء ووزير الاقتصاد والمالية أن يشاركا في اجتماعات مجلس السياسة النقدية ولكن دون حق التصويت.
وفي البنك المركزي البريطاني فإن مجلس الإدارة لا يضم أي ممثل للحكومة بين اعضائه بينما الدول العربية نلاحظ البنك المركزي المصري يضم المجلس ممثلاً لكل من وزارات الاقتصاد والتجارة الخارجية ووزارة المالية ووزارة التخطيط وبذلك فإن ممثلي الحكومة يحتلون ثلاثة مقاعد في مجلس الإدارة المكون من خمسة عشر عضواً بينهم المحافظ.
ويضم المجلس في مصرف لبنان المركزي مدير عام المالية ومدير عام وزارة الاقتصاد والتجارة وقد نصت المادة (28) من قانون النقد والتسليف اللبناني (ألّا يتصرفا في المجلس كمندوبين عن الحكومة وهما لا يمارسان لدى المصرف سوى المهام المتعلقة بصفتهما عضوين في المجلس المركزي).
يفهم من النص حظر عليهما صراحة التصرف في المجلس المركزي كممثلين للحكومة.
حصانة البنك المركزي:
حتى يتمكن البنك المركزي المستقل من رسم سياسته واتخاذ قراراته بشكل آمن عن تأثير الحكومة وضغوطها اعتمد المشرع على تحصينه بالمادة (23) من قانون البنك المركزي العراقي رقم (56) لسنة 2004.
1- لا يكون أي عضو في المجلس أو أي موظف في البنك المركزي أو أي وكيل للبنك المركزي مسؤولاً بصفته الشخصية عن أي تعويضات تترتب على أي تقصير في القيام فعلاً أو زعما بوظائفه الرسمية في حدود عمله أو مشاركته بمقتضى هذا القانون.
2- يقوم البنك المركزي بتعويض عضو المجلس أو الموظف في البنك المركزي أو وكيل البنك المركزي عن أي تكاليف قانونية تنشأ عن دفاعه عن نفسه في أي دعوى قضائية يرفعها ضده أي شخص في ما يتعلق بالقيام فعلاً أو زعما بوظائفه الرسمية في حدود عمله أو مشاركته بمقتضى هذا القانون شريطـة ألّا ينطبق هذا التعويض على أي شخص أدين في جريمة ناشئة عن الانشطة التي تغطيها هذه الدعوى القضائية.
وعند مقارنة الحصانة مع البنوك المركزية الأخرى نلاحظ إن نظام الاحتياطي الفيدرالي الامريكي مستقل تماماً عن السلطة التنفيذية إلا أنه يلتزم بالتوجيهات العامة التي يحددها الكونغرس بخصوص أهداف السياسة النقدية. ومصرف فرنسا المركزي هو نموذج جدير بالدرس بسبب انتقاله سنة 1993 استجابة لمتطلبات معاهدة ماستريشت من التبعية الكاملة للحكومة الى استقلالية مماثلة لاستقلالية البند سبنك (المانيا الاتحادية). أما المصرف الهولندي فهو يشكل حالة فريدة في العالم إذ أن القانون اخضعه كلياً للحكومة ولكنه عملياً يتمتع بمستوى عالٍ من الاستقلالية.
وكذلك الحال بالنسبة للدول العربية حيث أن مصرف لبنان المركزي هو من الناحية القانونية اكثر المصارف المركز العربية استقلالاً عن الدولة.
الدين العام:
يتكون الدين العام الداخلي من نوعين أساسيين هما حوالات الخزينة وسندات الحكومة العراقية وهنالك سندات دوائر الدولة ومنشآت القطاع العام.
حوالات الخزينة: ان هذه الحوالات تتصف بأنها حوالات قصيرة الأجل بهدف تغطية العجز المؤقت في خزينة الدولة وكان أول إصدار لهذه الحوالات عام 1947 فقط نصف مليون دينار بموجب قانون الميزانية الاعتيادية وأن هذه الحوالات في الوقت الحاضر محدود بيعها فقط للجهاز المصرفي في ما يخص الغطاء القانوني للودائع المصرفية.
السندات الحكومية:
إن هذه السندات تكون طويلة الاجل والبنك المركزي العراقي هو المسؤول عن بيعها وفروعه الى المستثمرين أو تخويل المصارف التجارية المنتشرة بالعراق ببيعها وعند الاستحقاق تسدد القيمة والفائدة من قبل البنك وأول إصدار للسندات عام 1945 لتمويل النشاط الاقتصادي بالعراق.
سندات دوائر الدولة ومنشآت القطاع العام:
لوحظ عدم اهتمام المنشآت والدوائر العامة بإصدار السندات، وأول وجبة من هذه السندات عام 1955 لصالح مصافي النفط الحكومية.
وأن هذه السندات منذ عام 1980 كان الغرض من إصدارها لدعم (المجهود الحربي) الذي أخذ الأخضر واليابس وشل التنمية وتزايد الدين العام.
وبعد 9/4/2003 تمت إعادة جدولة الدين العام الداخلي المترتب لصالح البنك المركزي العراقي على وزارة المالية والناجم عن حساب السحب على المكشوف وحوالات الخزينة الصادرة عن وزارة المالية والمملوكة للبنك المركزي العراقي والتــي تراكمت خلال عقـد تسعينات القرن الماضي بشكل خاص بسبب ظاهرة التمويل التضخمي حيث بلغ مجموع الدين المذكور في 31/12/2005 وهو تاريخ جدولته مبلغاً قدره (4/5) ترليون دينار عراقي.. ويسدد الدين بموجب اتفاقية إعادة الجدولة مع وزارة المالية بأقساط ربع سنوية على مدى (5/7) سنة ابتداءًً من 31/3/2006 يعني لغاية 31/9/2013 وأن مبلغ القسط الواحد بحدود (180) مليار دينار عراقي وذلك من خلال اصدار حوالة خزنية به. كما يخضع الدين الى فائدة سنوية قدرها (5%). إلا إنه خلال عام 2009 توقفت وزارة المالية عن السداد لظروف البلد وستتم اعادة الجدولة لاحقا.
إنجازات استقلالية البنك المركزي العراقي بعد 9/4/2003:
تواجه السياسة الاقتصادية بصورة عامة والنقدية بصورة خاصة تحديات عديدة في بناء الاقتصاد العراقي الحديث. واستناداً الى قانون البنك المركزي العراقي رقم (56) لسنة 2004 الفقرة (2) من المادة (2) منه يتمتع البنك المركزي العراقي بالاستقلالية ولا يتلقى أي تعليمات من أي شخص أو جهة بما في ذلك الجهات الحكومية إلا في ما ورد فيه نص يقضي بغير ذلك.
واستناداً الى المادة (26) من القانون اعلاه حُظر على البنك المركزي إقراض الحكومة أو أي هيئة عامة مملوكة للدولة بشكل مباشر أو غير مباشر باستثناء شراء الاوراق الحكومية في اطار عمليات السوق.
كانت الفترة من 15/10/2003 لغاية 15/1/2004 فترة استبدال العملة العراقية من الطبعة المحلية الى الطبعة الدولية وتم توحيد العراق بعد أن كان إقليم كردستان يستخدم الطبعة الدولية قبل 1990 والمنطقة الوسطى والجنوبية تستخدم عملة الطبعة المحلية التي طبعت بعد 1990 إبان الحصار الاقتصادي على العراق.
ان تحرر سعر الفائدة سواء بالائتمان المصرفي أو ودائع التوفير وجعل آليات العرض والطلب هي التي تحدد السعر.
مشاركة المصارف الخاصة المحلية مع مصارف أجنبية مثل مشاركة مصرف الائتمان العراقي مع بنك الكويت الوطني وهو ضمن قائمة أكبر مئة بنك في العالم وكذلك مشاركة مصرف دار السلام مع مصرف (HSBC) البريطاني والجميع يعرف حجم هذين المصرفين وغيرها من المشاركات وهذا هو التوجه نحو اقتصاد السوق.
إصدار قانون المصارف العراقي رقم (94) لسنة 2004 ما هو إلّا نقلة في العمل المصرفي والصيرفة التجارية سواء بالرقابة أو اللوائح التنظيمية.
إصدار قانون غسل الاموال (93) لسنة 2004 بعد أن تم إلغاء المديرية العامة للتحويل الخارجي واستحدث مكتب مكافحة غسل الاموال عوضا عنها.
نصت المادة (27) من قانون البنك على ادارة الاحتياطيات الاجنبية الرسمية واستثمار هذه الاحتياطيات بمختلف الموجودات من ذهب والعملات الأجنبية وحقوق السحب الخاصة لدى صندوق النقد الدولي وتغطية المدفوعات الدولية الناجمة عن معاملات الاستيراد والمعاملات الأخرى للقطاع الخاص. ويمارس مزاد العملة الاجنبية في البنك المركزي العراقي هذه الوظيفة في بيع وشراء العملة الأجنبية لتحقيق الغرض، وكوسيلة تدخل مناسبة لاستقرار سعر الصرف والسيطرة على التوقعات التضخمية وهو واحد من أهم الانجازات التي حققها البنك المركزي العراقي.
وأن إدخال الصناعة المصرفية الحديثة الى العراق ومنها نظام المدفوعات ما هو إلا قفزة نوعية بالعمل المصرفي نظام (RTGS) ونظام المقاصة (ACH)
إن تعريف الصيرفة هي قبول الودائع ومنح الائتمان.. ومن خلال هذا التعريف فإن المصارف العراقية الخاصة والعامة ملزمة بإظهار حجم الودائع والتصنيف الائتماني التي يظهر المخاطر الائتمانية.
وعمليات الاستثمار الليلي ما هي إلا طريقة للسيطرة على السيولة النقدية، وإن البنك المركزي العراقي له القدرة العالية باستخدام أدواته بفرض حالة الاستقرار سواء على المستوى العام للأسعار أو من خلال التحكم بالكتلة النقدية أو التأثير بأسعار الصرف عبر مزاد العملة الأجنبية تعد عالية وفق المقاييس النسبية لدور السياسة النقدية.
صرف الدينار العراقي واستقرار الاقتصاد العراقي طوال الفترة السابقة.
ومن خلال حضوري مؤتمر إعمار العراق الذي عقد بدولة الكويت بتأريخ 18/1/2004 كان لنا تصريح تناقلته الصحف الكويتية في حينها بأن الدينار العراقي سوف يعيد عافيته.
وتجدر الاشارة الى انه اول من فكر باستقلالية البنك المركزي العراقي هو المرحوم رئيس وزراء العراق السابق الاستاذ توفيق السويدي عام 1929 عندما كان رئيس لجنة المفاوضات مع الجانب البريطاني في تأسيس مصرف وطني في حينه طالبهم بأن يكون البنك ذا استقلالية كاملة ولا علاقة للحكومة به ولكن واجه الرفض والخلاف معهم فكانت له مقولة (البنك هو الجهة الدائنة أمام الحكومة فعندما تضع الدائن تحت ولاية المدين يسقط الدين) وعندها قدم استقالته عن الحكومة في حينه.