د.كمال البصري
عالميا تتجلى اهمية "عقود مشاركة القطاع الخاص للعام" في تشييد البنى التحتية وفي تقديم خدمات نوعية. في هذه الدراسة نحاول تسليط الضوء على الاهمية الستراتيجية لهذه العقود في مواجهة اشكالية الحكومة العراقية في تقديم الخدمات الاساسية. ولا تتوقف اهمية هذه العقود في ملء الفجوة الاستثمارية بتوفير السيولة النقدية للمشاريع بل تتعدى ذلك نقل التكنولوجيا وادخال الممارسات الادارية الحديثة، ومن جهة اخرى بتطوير واقع القطاع الخاص (من خلال توأمة القطاع الخاص بالاجنبي).
هل عقود مشاركة القطاع الخاص للعام الخيار الستراتيجي للاقتصاد العراقي؟
اولا : اهمية عقود مشاركة القطاع الخاص للعام.
ثانيا : ونوضح بان البيئة الاستثمارية الحالية غير مشجعة للاستثمار المباشر، وان هناك صعوبات تنفيذ للمشاريع بالوقت والكفاءة المطلوبة لاسباب ادارية وفنية.
ثالثا: نحتسب تقديرات الايرادات الحكومية والتخصيصات الاستثمارية المتوقعة للفترة 2011 -2014 ونجد ان هناك عجزا وفجوة استثمارية يتطلب ملؤها من مصادر اخرى والا سوف تستمر معاناة الموطن من نقص الخدمات وعدم القدرة على رفع مؤشرات التنمية البشرية.
وان عقود مشاركة القطاع الخاص للعام بالاضافة الى توفيرها السيولة النقدية الضرورية، تعمل على نقل التكنولوجيا الحديثة وفي ادخال ممارسات ادارية جديدة. انها اداة حاسمة لمعالجة تلكؤ كل من القطاع العام والخاص في الاسراع ببناء البنى التحتية التي زادت من معانات المواطن، وانها وسيلة لتحفيز قيام نشاطات اقتصادية اخرى ومن ثم خلق عمالة وتنوع في الناتج المحلي الاجمالي.
اولا: أهمية عقود مشاركة القطاع الخاص للعام
عقود المشاركة: وهي عقود تعطي الجهة الحكومية (القطاع العام) بموجبها القطاع الخاص إمتيازاً بإنشاء مرفق محدد وتشغيله ومن ثم إعادته في أجل متفق عليه، ويكون القطاع الخاص حينها قد إستعاد التكلفة وحقق أرباحاً وبموجب هذه العقود يتعهد القطاع العام بشراء الخدمات او دعم سعرشرائها. ومن اشهر هذه العقود "عقد البناء –التشغيل – الإعادة" ، الذي إشتهر بإسم الـBOT. وقد تم إستنباط أشكال تعاقدية مختلفة من هذا النوع. وان هذه العقود يمكن تطبيقها في تأهيل المرافق العامة كالمستشفيات، والموانئ وسكك الحديد ومشاريع تصفية المياه ... ألخ... وتوفر هذه العقود خيار بديل عن الاقدام المباشر على الخصخصة، المشاريع التي يخطط لخصخصتها. من ابرز نماذج الشراكة بين القطاع الخاص والعام: النمطان التاليان : عقود الإيجار (Leasing ) والبوت (BOT) :
أ. عقد الإيجار Leasing: وهو من العقود الشائعة والمعروفة وبموجبه يتم تأجير المرافق العامة للمستثمرين، وهي عموماً عقود اما تكون قصيرة او متوسطة الامد. في الغالب يتضمن العقد تأجير المرفق لمستثمر للقيام بتشغيله وتقديم خدماته للجمهور مقابل بدل ايجار يدفع الى مؤسسة القطاع العام. ويلتزم المستثمر بتقديم الخدمات للجمهور وفق ضوابط متفق عليها أهمها السعر ونوعية الخدمة (بالإضافة الى التزامه بصيانة المرفق طوال فترة العقد). ويمكن تطبيق هذا النوع من العقود على ايجار الاسواق المركزية والمراكز الترفيهية ومواقف السيارات ... الخ.
ب. عقد البناء – التشغيل – الإعادة BOOT( Build-Operate-Transfer )
يعتبر هذا النمط من المشاريع التي توفر للقطاع العام الية قانونية ذات فوائد "الخصخصة" دون ان يضطر القطاع العام الى بيع الاصول الاستثمارية. من خصائص نظام "البوت" أنها إتفاقية قانونية توفر تمويل من القطاع الخاص لتنفيذ مشروع تعود ملكيته بعد فترة زمنية محددة إلى القطاع العام، وهناك أنماط اخرى عديدة.
يتضح مما تقدم وبموجب هذه العقود يستطيع القطاع العام توفير خدمة للجمهور دون أن يضطر إلى دفع تكاليف هذه الخدمة، حيث يتكفل الطرف الذي تم التعاقد معه بتوفير رأس المال وإنشاء المرفق وتشغيله وفق اتفاق تجاري يتيح للمستثمر إمكانية استعادة رأس المال المدفوع في إنشاء المرفق وكذلك تحقيق ربح مجزي.
من المشاريع المؤهلة لتطبيق هذا النوع من العقود: المصافي النفطية، ومحطات التوليد الكهربائي، والمستشفيات، والمدارس، والطرق وشبكات الإتصال، ومحطات تنقية المياه، وشبكات ومحطات الصرف الصحي، ووسائل المواصلات ذات التكلفة العالية مثل السكك الحديدية أو قطارات الإنفاق... إلخ. وهذا النوع لايتوقف تطبيقه على الدول المتقدمة او الغنية، بل يشمل اغلب الدول منها على سبيل المثال بريطانيا والهند وسنغافورة وماليزيا والادرن ومصر والسعودية والكويت.
حيث تم استخدام هذه العقود في بريطانيا بمشاريع المدارس والطرق والسجون والمستشفيات ... الخ، وفي الكويت بدأت الحكومة باستخدام نظام البناء والتشغيل والتحويل (B.O.T) منذ عام 1970 بطرح 10 مشاريع لإقامة مواقف متعددة الأدوار للسيارات وأسواق تجارية، ثم توسعت لتشمل مشاريع اخرى.
للحديث عن الحاجة لهذه العقود في العراق لابد من ايضاح حقيقة الواقع الاقتصادي والمتمثل: اولا بضعف بيئة الاستثمار المباشر، وثانيا: بضعف مؤشرات الاداء الاقتصادي والقدرات الادارية.
ثانيا: ضعف بيئة الاعمال والاستثمار
أ ضعف بيئة الاستثمار:
في الستراتيجية الوطنية للتنمية لوزارة التخطيط لعام 2006، يظهر ان النفقات الضرورية لاعادة الاعمار والتي يتطلب توفرها للفترة 2006 – 2010 تساوي 187$ مليار، وعند احتساب مقدار التخصيصات الاستثمارية الفعلية المخصصة في الموازنة لنفس الفترة، نجد ان مجموعها يساوي تقريبا 66$ مليار . ومن ذلك نستنتج ان نسبة العجز في التخصيصات الاستثمارية تعادل 65% تقريبا، وهنا تأتي ضرورة البحث عن مصادر تمويلية أستثمارية.
وعلى الرغم ان البيئة الاستثمارية الحالية تتميز بوجود قانون استثماري يضم الكثير من الحوافز الضرورية، الا ان التحديات التي تواجه رجال الاعمال تتلخص في:
- عدم مرونة اجهزة الدولة في التفاعل المطلوب وغياب العمل بالنافذة الواحدة، ووجود ظواهر متفرقة تتجسد بعدم الانضباط الاداري
- غياب المصارف التجارية التي تستطيع بمرونة عالية الاستجابة السريعة لمتطلبات رجال الاعمال، وضعف تواجد شركات التأمين.
لقد ساهمت هذه العوامل وعوامل اخرى في جعل البيئة الاستثمارية ضعيفة مقارنة بالدول الاخرى. وعند مطالعة المسح السنوي الذي يقوم به البنك الدولي " Doing Business in Iraq " نجد ان نتائج المسح تعكس بدرجة قاسية صعوبة ممارسة النشاطات الاقتصادية. ان هذا العبء الثقيل يتطلب جهدا استثتائيا. من هنا نجد ضرورة العمل على خلق الظروف المناسبة والمشجعة لاستقطاب رجال الاعمال والمقاولين الاكفاء، واصدار التعليمات لتمكين هيئة الاستثمار والوزارات لتقليص الروتين وحصول الموافقات وانشاء النافذة الواحدة، ووضع ضوابط من شأنها عدم استلام المعاملات غير المتكاملة (للحد من تأخر المعاملات)، ووضع سقف زمني للنظر بالمعاملات، وتسهيل وفتح الاعتمادات المصرفية. كما ان من الجدير ذكره، أن دور اجهزة الرقابة كان ولا يزال لاغراض سليمة لكن النتائج تشير الى انها كانت عقبة في تأخير كثير من الاعمال.
ولدى مقارنة البيئة الاستثمارية في العراق بمجموعة من الدول كمصر، والاردن، وايران، والمغرب، وماليزيا، وسنغافورة (باستخدام بيانات المسح الاقتصادي الذي أعده البنك الدولي العام - Doing Business) لعام 2008، نجد فروقاً كبيرة تؤشر الى ان العراق يمثل نسبيا اصعب بيئة استثمارية. لاشك في ان سهولة البيئة الاستثمارية تنعكس ايجابيا على رفاهية المواطن، فنجد ان التسهيلات الاستثمارية التي توفرها سنغافورة (وهي دولة تفتقر للموارد الطبيعية) تجعل معدل دخل الفرد يعادل 48$ الفاً، في حين ان دخل الفرد العراقي يعادل 3600$ ( لعام 2007).
ب.ضعف بيئة الأعمال
بسب الاوضاع التي مر بها الوطن حصل تدهور في الحالة المعاشية والثقافية والصحية للمواطن..الخ، وتخلف مؤشرات التنمية البشرية بعد ما كان العراق صرحا كبيرا في المنطقة. فعلى سبيل المثال اصبح معدل العمر في العراق 58.2 في حين في الدول العربية، والبلدان النامية، وعموم العالم 67.2 55.1، 68.1 على التوالي. بالمثل عند مقارنة نسبة التعلم في العراق نجد انها: 74%، في حين النسبة في ايران 77 %، والجزائر77%، والسعودية 78.8% على التوالي.
لقد أنعكس ضعف تلك المؤشرات سلبا على تفاعل المواطن مع مؤسسات الدولة وتجسد ذلك في غياب الشعور بالمسؤولية تجاه الصالح والمال العام وعدم احترام سيادة القانون، ونجم عن ذلك تحديات أمنية وادارية واقتصادية جسيمة. لقد افرزت الحقبة السياسية الدكتاتورية الماضية ممارسات وسياسات بعيدة كل البعد عن الشعور بالمواطنة. فبدلا من حماية حقوق الفرد (المادية والمعنوية) كانت في واقع الحال سببا مباشرا في هدر تلك الحقوق. فولدت تلك الممارسات في نفس المواطن المحروم حقدا جعلته يثأر من الدولة وممتلكاتها، بكل اسف كانت (ومازالت) ممارسات الفرد عقب الاحتلال تتجسد بالتعدي على المصالح العامة، وهي بذلك تفسر بطغيان الانا والمصلحة الخاصة على المصلحة العامة. ومن وجهة نظرنا فأن العامل الرئيسي في استفحال مشكلات الفساد الاداري والاقتصادي في العراق هو التعارض والتناقض بين المصلحتين، ومن ابرز تداعياتها هي مشكلة ضعف الاداء الاقتصادي للمؤسسات الحكومية.
لقد كشفت دراسة قام بها الكاتب عن العوامل التي تؤثر سلبا في الاداء الحكومي – الاستثماري وهي:
1. عوامل خارجية: تتمثل بتأثيرات الظروف الامنية، وضوابط مؤسسات الرقابة، وغياب البنى التحتية الاستثمارية وسيادة القانون.
2. عوامل داخلية: خاصة بتنظيم العمل داخل الوزارة (المعنية) وغياب دراسة الجدوى الاقتصادية وكفاءة ادارة التعاقد وعدم وجود الشخص المناسب في الموقع المناسب والادارة السليمة
3. المجموعة الثالثة: عوامل متعلقة بالتنسيق بين دوائر الدولة، تشمل ضعف تعاون اجهزة الدولة المختلفة، كقرارات اطلاق الصرف (وزارة التخطيط )، وصرف التخصيصات الحكومية (وزارة المالية) وفتح الاعتمادات (البنك المركزي والمصرف التجاري العراقي).
ومما تقدم نجد ان العوامل الداخلية تشير الى عدم ممارسة العاملين لادوارهم بالكفاءة المطلوبة، وان ضعف التنفيذ يمكن ان يفسر(بالتقصير)، الذي يستلزم ايجاد الحوافز الضرورية (المعنوية والمادية)، او(بالقصور) والذي يتطلب تدريب وتأهيل ووضع الشخص المناسب في الموقع المناسب، وان نسبة عالية من ضعف الاداء تعود الى غياب الشعور بالمسؤولية. لاشك في ان لرفع مؤشرات التنمية البشرية دورا في الارتقاء بالانسان في تجاوز التقصير والقصور. هذا من جهة ومن جهة اخرى فان ظروف الحصار والحروب ادت الى فجوة معرفية وفنية كبيرة وانعكست على ضعف الطاقم الاداري والفني في المؤسسات التنفيذية.
بناء على ذلك ان المشكلة الاقتصادية في تنفيذ المشاريع هي ليست مشكلة الموارد والتخصيصات المالية، بل هي مشكلة ضعف تفاعل الفرد مع العملية الاقتصادية، انها مشكلة عدم الانسجام بين المصالح الخاصة والعامة، والتي تجد تعبيرها في عدم احترام سيادة القانون.
حتى وقت قريب كان رواد الفكر الاقتصادي ينادون باهمية اصدار التشريعات الاصلاحية الاقتصادية، دون الاشارة للوعاء الاجتماعي (بيئة سيادة القانون)، مؤخراً فقد دعا فشل التجارب الاصلاحية في كل من روسيا وبعض دول امريكا اللاتينية وفي البوسنة...الخ، بعض من المحللين الى اعادة دراسة متطلبات الاصلاح الاقتصادي.
في دراسة علمية اعدها ( Michael Walker) رئيسFraser Institute تهدف الى تفسير الرخاء الاقتصادي في بعض الدول، وقد شملت الدراسة 135 دولة. وجدت الدراسة أن تشريع وتطبيق الاصلاحات الاقتصادية عامل مهم، ولكن العامل الاكثر اهمية هو احترام سيادة القانون. واثبت الباحث إحصائيا ان العلاقة بين الرفاهية الاقتصادية وسيادة القانون اقوى من العلاقة بين الرفاهية الاقتصادية وقوانين الاصلاح الاقتصادي.
وعلى أساس ماتقدم نستنتج وبشكل قاطع ان رفع مؤشرات التنمية البشرية عامل ضروري يجب ان تكون له اسبقية وأولوية على اي اعتبارات اخرى. إذ يصعب علينا تصور تغييرا نوعيا في بنية الاقتصاد العراقي من دون استكمال متطلبات النهوض بالتنمية البشرية. وعلية نستنج ان لضعف مؤشرات التنمية البشرية دورا في عدم وجدود التلاحم الضروري بين الفرد والمشاريع العامة.
ثالثا: دور عقود مشاركة القطاع الخاص للعام في ستراتيجية الاقتصاد العراقي 2011- 2014:
لاغراض معرفة اهمية عقود مشاركة القطاع الخاص للعام في توفير السيولة النقدية الضرورية لتمويل الفجوة الاستثمارية، لا بد من تقدير للايرادات والنفقات الحكومية (2010 – 2014)
الايرادات 2010 – 2014 وتنقسم الى :
1) الايرادات غير النفطية: كانت ومازالت الايرادات غير النفطية لا تتجاوز 10% من الايرادات العامة، ونتوقع مستقبلا ان تنمو نموا ضعيفا من خلال العمل على تطبيق نظام التعرفة الكمركية (الذي تم تاجيل العمل به حاليا) ومن خلال زيادة كفاءة جباية الرسوم. وتقدر هذه الايردات حاليا بحدود 4 مليار. ولأجل تخطيط هذه الايرادات سوف نفترض ان تنمو بمعدل 10% سنويا
2) الايرادات النفطية: تم وضع الافتراضات التالية بخصوص كمية الصادرات النفطية واسعارها وفق قراءة امكانية الانتاج والتصدير المحلية، ووفق مؤشرات السوق الاقتصادية العالمية. رابعا: الاستنتاجات
مما تقدم يتأكد القول بان عقود مشاركة القطاع الخاص للعام هو الخيار الستراتيجي وللاسباب التالية:
1. انها بالاضافة الى توفير السيولة النقدية الضرورية، تعمل على نقل التكنولوجيا الحديثة و ادخال ممارسات ادارية جديدة.
2. انها اداة حاسمة لمعالجة تلكؤ كل من القطاع العام والخاص في الاسراع ببناء البنى التحتية التي طالت من معانات المواطن
3. انها وسيلة لتحفيز قيام نشاطات اقتصادية اخرى ومن ثم خلق فرص عمل وتنوع في الناتج المحلي الاجمالي.
وبمقابل كل ذلك فأن هذه العقود من الممكن ان تكون نافذة لهدر موارد مالية اذا لم يحكم اتقان استخدامها. ولتلافي ذلك من الضروري العمل على الاسراع بتشكيل وحدة ادارية او مراكز متخصصة بادارة هذه العقود لضمان حسن استخدامها، وتتولى تمويل الدراسات والاعمال الضرورية لاكمال التعاقد بما في ذلك الجدوى الاقتصادية. ومثال ذلك في جنوب افريقيا الوحدة المركزية تقوم بتدقيق قدرة المؤسسات او المحافظات على على دفع المستحقات المالية.
هذه الوحدة الادارية من الممكن ان تكون تابعة الى وزارة المالية (كما في بريطانيا) او الى مكتب رئيس الوزراء (كما في تركيا). كما انها في كندا عبارة عن شركة حكومية مستقلة عن الدوائر الحكومية ولها موازنة سخية لكي تستقطب الكفاءات بأجور متميزة. وفي الفلبين فأن وجودها مستقل عن البيوقرطية الادارية الحكومية. وفي دول اخرى تكون شركة ملكيتها مزدوجة 51 % قطاع خاص و 49% قطاع عام كما في الهند.
وفي ما يتعلق بتداخل المصالح والانحياز في اتخاذ القرارات فأن دوائر الرقابة يمكن ان يكون لها دور مهم. ديوان الرقابة المالية في بريطانيا يلعب دورا في مراجعة القرارات الخاصة بهذه العقود والتأكد من موضعها.
وتقدم هذا الوحدات الادارية خدماتها لعموم الدولة ولمختلف القطاعات من ضمنها المحافظات. في بريطانيا تقوم هذه الوحدة خدماتها للقطاعات المختلفة بضمنها الحكومات المحلية، غير ان بعض الدوائر مثل مؤسسة السجون ومؤسسة الطرق لها وحداتها الخاصة نظرا لكثرة العقود.
